Amministrazioni pubbliche, in cosa consiste lo spoil system?

Lo spoil system (traduzione letterale dall’inglese: sistema del bottino) è la pratica politica, affermatasi negli Stati Uniti d’America tra il 1820 e il 1865, per cui i vertici della pubblica amministrazione vengono sostituiti al momento dell’insediamento di un nuovo governo. Il meccanismo, dunque, rivela un’intensa relazione tra potere politico e dirigenza amministrativa, dal momento che – grazie allo spoils system – l’esecutivo in carica ha facoltà di affidare la guida della macchina amministrativa a dirigenti “di fiducia” in grado di sostenerlo nel raggiungimento degli obiettivi prefissati.  Quanto detto spiega perché sullo spoils system aleggi il sospetto del clientelismo: le forze politiche al governo, infatti, spesso distribuiscono a propri affiliati e simpatizzanti le varie cariche istituzionali o la titolarità di uffici pubblici e posizioni di potere, come incentivo a lavorare per il partito o l’organizzazione politica e in modo da garantire gli interessi di chi li ha investiti dell’incarico.

Ecco perché si è soliti contrapporre a tale meccanismo il merit system (letteralmente: “sistema del merito“), in base al quale la titolarità degli uffici pubblici viene assegnata a seguito di una valutazione oggettiva della capacità di svolgere le relative funzioni, senza tenere conto dell’affiliazione politica dei candidati agli uffici. Un tipico esempio attraverso il quale si realizza il merit system è un concorso pubblico.

 

A partire dagli anni Novanta, con l’affermarsi dei sistemi elettorali maggioritari, l’espressione spoils system si è diffusa anche in Italia per indicare il potere degli organi politici di scegliere le figure di vertice dell’amministrazione come, ad esempio, i segretari generali, i capi di dipartimento, i segretari comunali. Attualmente, lo spoils system all’italiana è disciplinato dalle L. 145/2002 e L. 24 286/2006 (di conversione del decreto legge 3 ottobre 2006 n. 262), che prevede la cessazione automatica degli incarichi di alta e media dirigenza nella pubblica amministrazione passati 90 giorni dalla fiducia al nuovo esecutivo (cioè la nomina di un nuovo governo). Un sistema simile opera nella nomina degli alti e medi dirigenti di enti e/o società controllate dal pubblico.

 

Data l’opacità del meccanismo, la Corte Costituzionale si è pronunciata in più occasioni sulla legittimità dello spoils system.

In particolare, nella nota sentenza 233/2006, la Consulta ha confermato la validità dello spoil system, sostenendo come la necessità del buon andamento della pubblica amministrazione sia prioritario rispetto al principio di imparzialità – il quale in teoria osterebbe alla nomina di vertici amministrativi “parziali” verso l’esecutivo.  La Corte ha però aggiunto come tale sistema non possa infrangere lo spazio riservato all’indipendenza della pubblica amministrazione (generalmente, quello legato all’attività della stessa), limitando quindi lo spoil system solo alle posizioni apicali ed escludendo la media dirigenza ed i vertici delle società pubbliche.

Tuttavia, il Giudice delle Leggi ha anche statuito che il sistema non può concretizzarsi in una precarietà inaccettabile della dirigenza e, pertanto, con la sentenza 103/2007, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 7, della L. 145/2002, nella parte in cui prevede che gli incarichi dirigenziali interni cessino automaticamente al di fuori delle ipotesi di una accertata responsabilità dirigenziale in presenza di determinati presupposti ed all’esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinata. Il principio testé enunciato è stato ribadito anche nella sentenza 161/2008, con la quale la Corte ha riaffermato che il meccanismo di spoil system automatico non superi il vaglio di legittimità degli artt. 97 e 98 della Costituzione e leda il principio di buona amministrazione sotto il profilo della continuità dell’azione amministrativa: la cessazione automatica di un incarico può comportare la disfunzione dell’apparato amministrativo.

Da ultimo, con la sentenza 23/2019, la Consulta ha invece dichiarato la legittimità costituzionale dello spoil system previsto per i segretari comunali, giustificandola in ragione della particolare disciplina che regolamenta tale figura e delle molteplici e variegate funzioni alla stessa attribuite, che rendono la previsione di tale meccanismo un “un non irragionevole punto di equilibrio tra le ragioni dell’autonomia degli enti locali, da una parte, e le esigenze di un controllo indipendente sulla loro attività, dall’altro

CIG SMART: Appalti pubblici, natura e funzioni del Codice Identificativo di Gara

Cos’è il Cig Smart- e come si differenzia da altro codice identificativo di gara?

Cig smart o CIG (codice identificativo di gara) è un codice alfanumerico generato dal sistema informatico SIMOG (Sistema Informativo di Monitoraggio delle Gare) dell’ANAC (Autorità Anticorruzione) e assolve a tre funzioni principali.

Come si legge sul sito dell’Autorità, infatti, il codice consente:

  1. di identificare univocamente le gare, i loro lotti e i contratti stipulati con le pubbliche amministrazioni. Ciò in quanto il CIG deve essere indicato nei documenti relativi a una data gara d’appalto oltre che nella fattura elettronica emessa nello stesso ambito;
  2. di rispettare gli adempimenti contributivi posti a carico dei soggetti pubblici e privati sottoposti alla vigilanza dell’Autorità;
  3. di individuare univocamente (tracciare) le movimentazioni finanziarie degli affidamenti di lavori, servizi o forniture, indipendentemente dalla procedura di scelta del contraente adottata, e dall’importo dell’affidamento stesso.

In sostanza, dunque, il codice rappresenta un utile strumento di verifica della tracciabilità dei flussi finanziari collegati e procedure di appalto di lavori, servizi e forniture e di trasparenza delle operazioni compiute dalle stazioni appaltanti.

 

Il CIG deve essere richiesto dal responsabile del procedimento (RUP) prima dell’indizione di una procedura di gara e va perfezionato entro il termine massimo di novanta giorni dalla sua acquisizione, con le modalità fissate, da ultimo, nella Delibera ANAC. n. 1 dell’11 gennaio 2017.

Attualmente, esistono 4 differenti tipologie di CIG:

  • CIG Semplificato (detto anche Cig Smart);
  • CIG Padre;
  • CIG Derivato o Figlio;
  • CIG Master.

La summenzionata distinzione corrisponde a quella tra le diverse tipologie di gara previste dalla normativa, ma le funzioni di ciascun CIG sono sempre quelle legate alla tracciabilità e alla corretta individuazione di un determinato contratto pubblico. Vediamo nel dettaglio quali sono le finalità di ognuno dei CIG indicati dalla legge.

Cig Smart (o CIG Semplificato) si ottiene attraverso una procedura semplificata e viene concesso negli appalti di modesto valore economico, in base alle indicazioni del Codice appalti. Sul sito Anac si legge che la stazione appaltante può acquisire il CIG introducendo un numero ridotto di informazioni:

  • per i contratti di lavori, servizi e forniture, inclusi i contratti di cui agli artt. 17 (Esclusioni specifiche per contratti di appalto e concessione di servizi) e 19 (Contratti di sponsorizzazione) e all’Allegato IX (Servizi di cui agli articoli 140, 143 e 144) del Codice dei contratti pubblici, di importo inferiore a 40.000 euro;
  • per i contratti di cui agli articoli 7 (Appalti e concessioni aggiudicati ad un’impresa collegata), 16 (Contratti e concorsi di progettazione aggiudicati o organizzati in base a norme internazionali) e 162 (Contratti secretati) del Codice dei contratti pubblici, indipendentemente dall’importo.

Il CIG Padre è il codice CIG che l’amministrazione richiede per identificare le singole procedure di selezione del contraente per gli appalti realizzati in modalità “Accordo quadro/Convenzione”. Esso identifica il riferimento a cui legare, in fase di acquisizione, i cosiddetti CIG “Derivati” o “Figli”. A sua volta, il CIG Figlio o CIG Derivato è il codice CIG richiesto dalla p.a. per identificare i singoli contratti stipulati a valle di accordi quadro, di convenzioni ai sensi dell’articolo 26 della legge n. 488/1999 e di altre convenzioni similari.

Vi è, infine, il CIG Master che può essere richiesto nei casi di procedura di gara che comprenda una molteplicità di lotti.

In tali ipotesi, la stazione appaltante richiede un CIG per ciascun lotto e il sistema SIMOG consente al RUP, a valle dell’aggiudicazione dei diversi lotti ad un medesimo operatore (con il quale la stazione appaltante stipulerà un contratto unico), di eleggere a CIG Master uno dei CIG acquisiti relativamente ai ciascun lotto. Il CIG master può essere utilizzato per i pagamenti relativi a tutti i lotti, ferma restando la necessità di riportare nel contratto l’elenco completo di tutti i codici CIG relativi ai lotti affidati.

Non sempre però il CIG è obbligatorio. Esistono infatti dei casi particolari per cui non è richiesto adempiere all’obbligo e presentare domanda per ottenere il Codice. L’elenco delle esclusioni è disponibile sul sito dell’ANAC e comprende ad esempio:

  • i contratti di lavoro conclusi dalle stazioni appaltanti con i propri dipendenti (articolo 17, comma 1, lett. g) del Codice dei contratti pubblici;
  • i contratti di lavoro temporaneo (legge 24 giugno 1997 n. 196);
  • gli appalti di cui all’articolo 9, comma 1, del Codice dei contratti pubblici;
  • gli appalti aggiudicati per l’acquisto di acqua e per la fornitura di energia o di combustibili destinati alla produzione di energia, di cui agli articoli 11 e 12 del Codice dei contratti pubblici;
  • il trasferimento di fondi da parte delle amministrazioni dello Stato in favore di soggetti pubblici, se relativi alla copertura di costi per le attività istituzionali espletate dall’ente;
  • l’amministrazione diretta ai sensi dell’articolo 3, comma 1 lettera gggg) del Codice dei contratti pubblici;
  • gli affidamenti diretti a società in house ;
  • gli incarichi di collaborazione ex articolo 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 (testo unico sul pubblico impiego);
  • le spese effettuate dai cassieri, che utilizzano il fondo economale (solo se tali spese non originano da contratti d’appalto e se sono state tipizzate dall’amministrazione mediante l’introduzione di un elenco dettagliato all’interno di un proprio regolamento di contabilità ed amministrazione);
  • l’erogazione diretta, a titolo individuale, di contributi da parte della pubblica amministrazione a soggetti indigenti o comunque a persone in condizioni di bisogno economico e fragilità personale e sociale, ovvero finalizzati alla realizzazione di progetti educativi (vedi par. 3.5 della Determinazione n. 4/2011 aggiornata con delibera n. 556/2017);
  • le prestazioni socio-sanitarie in regime di accreditamento (par. 3.5 della Determinazione n. 4/2011 aggiornata con delibera n. 556/2017);
  • i contratti di associazione che prevedono il pagamento di quote associative ( par. 3.10 della Determinazione n. 4/2011 aggiornata con delibera n. 556/2017);
  • la sponsorizzazione pura di cui all’art. 19, comma 1, del Codice dei contratti pubblici (vedi par. 2.10 della Determinazione n. 4/2011 aggiornata con delibera n. 556/2017);
  • i contratti aventi ad oggetto i servizi forniti da banche centrali di cui all’art. 17, comma 1, lett. e) del Codice dei contratti pubblici.